2019 年《政府工作报告》提出要大力促进蓝色经济发展，保护海洋环境，建设海洋强国。海洋生态文明建设是全国生态文明建设的重要内容，是党和国家未来环境保护工作的重点和难点。但近年发生的海洋环境污染事件凸显了我国海洋环境保护法律制度供给的不足。由于海洋生态环境的特殊性，传统法律制度在保护范围、救济力度等方面存在明显的不足，因而海洋环境公益诉讼被给予了更多的期待。《中华人民共和国海洋环境保护法》( 简称《海环法》) 以及《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》( 简称“法释［2017］23 号”) 对相关诉讼规则予以了规定和细化。但实践中关于海洋公益诉讼的起诉主体、举证责任分配以及责任承担方式等仍存在诸多的争议，造成司法裁判中认定标准不明、法条解读不一的乱象。在生态文明体制建设全面铺开的背景下，海洋环境民事公益诉讼的相关研究亟待展开。

一、海洋环境民事公益诉讼的识别

2012 年《中华人民共和国民事诉讼法》( 简称《民事诉讼法》) 第55 条首次明确，法律规定的机关和有关组织对污染环境等损害社会公共利益的行为可以提起诉讼。随着2014 年《中华人民共和国环境保护法》( 简称《环境保护法》) 的修正和2015 年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》( 简称“法释［2015］1 号”) 的出台，环境民事公益诉讼制度日渐完善。然而，以《民事诉讼法》和《环境保护法》为基础建构起来的环境民事公益诉讼程序规则能否适用于海洋环境保护不无疑问。《海环法》第89 条第2 款能否成为海洋环境民事公益诉讼的规范基础，也存在较大的争议。

(一)《海环法》第89 条第2 款的理论之争

结合“法释［2017］23 号”，《海环法》第89 条第2 款是关于海洋环境诉讼最直接的规定，但关于该条款能否成为海洋环境民事公益诉讼的规范基础，学界争议较大。一种观点认为，海洋环境具有公共利益的属性，《海环法》第89 条第2 款是现行法律对海洋环境监管机关作为海洋环境民事公益诉讼原告资格最直接、具体的规定。［1］另一种观点认为，基于自然资源国家所有权理论，国家作为自然资源所有者为维护自身利益所提起的诉讼不应当归为公益诉讼。［2］对比两种观点，第一种观点主要从诉讼目的的角度理解该条款，而第二种观点则是从诉权基础的角度进行的解读，切入视角的不同导致了认识结果的偏差。实际上，对于《海环法》第89 条第2 款的解读不应当“一刀切”。从该条款表述的内容上看，海洋行政监管机关提起诉讼的情形包括破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区等。根据《中华人民共和国宪法》( 简称《宪法》) 第9 条和《中华人民共和国物权法》( 简称《物权法》) 第46 条的规定，海洋水产资源和海洋保护区属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权。而无论在学理上还是在立法中，国家可以作为民事主体已然受到肯定，由此提起的诉讼不应再纳入公益诉讼的范围。因此，针对海洋水产资源和海洋保护区所提起的诉讼并不属于海洋环境民事公益诉讼，只有针对海洋生态环境提起的诉讼才能够被认定为海洋环境公益诉讼。

对此，有学者认为即使海洋水体具有海域国家所有权的性质，属于国家利益的范畴，但由于中国立法并没有明确区分国家利益和社会公共利益，且社会公共利益是国民社会生活的基础，因此针对海洋环境所提起的诉讼属于公益诉讼。［3］笔者认为该种观点值得商榷。首先，我国立法对国家利益和社会公共利益作出了明确的区分，多数立法将国家利益和社会公共利益并列规定，可见国家利益与社会公共利益并非同一概念。例如，《中华人民共和国行政诉讼法》关于检察行政公益诉讼的规定，明确人民检察院对于行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，可以提起诉讼。其次，以上观点并未区分海洋自然资源和海洋生态环境。虽然自然资源和生态环境呈现“一体两面”的特征，但从法学的视角观之，自然资源更加侧重于经济价值，《宪法》与《物权法》中都明确规定自然资源的所有权主体为国家和集体，在国家能够成为民事法律关系主体的前提下，否认国家的主体性是不科学的。综上，学界关于《海环法》第89 条第2款的理论之争的根源在于切入角度的不同，同时也存在共性问题，即未区分该条款的具体内容，也未区分海洋自然资源与海洋生态环境，此观点亟需修正。

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